Klimaklage erster Teil: Die Klage vor dem Berliner Verwaltungsgericht

Berliner Verwaltungsgericht weist Greenpeace-Klage in erster Instanz ab, hält aber Klimaklagen grundsätzlich für zulässig. Klägerinnen und Kläger werten das Urteil als Teilerfolg.

Klimaklägerin Silke Backsen war enttäuscht. Die Bio-Landwirtin von der Insel Pellworm hatte auf ein Urteil gehofft, das die Regierung zu mehr Klimaschutz zwingt. Aber die die Klage vertretende Rechtsanwältin Roda Verheyen bewertete das Urteil des Berliner Verwaltungsgerichts etwas positiver. Dass erstmals ein deutsches Gericht festgestellt hatte, dass Grundrechte von Bürgerinnen und Bürgern durch die Folgen der Erderwärmung verletzt sein können, sei ein Teilerfolg, sagte sie.

Zum ersten Mal musste sich die Bundesregierung am 31. Oktober 2019 vor Gericht dafür verantworten, dass sie beim Klimaschutz so zaudert. Nach fünfstündiger Verhandlung vor der versammelten Presse Deutschlands wies das Berliner Verwaltungsgericht zwar die Klage in erster Instanz ab. Doch das Gericht machte auch klar, dass Klagen auf mehr Klimaschutz grundsätzlich zulässig sein könnten.

Die beklagte Bundesregierung hatte beantragt, die Klage abzuweisen, weil es sich beim Klimaschutz um einen politischen Auftrag handelt, und die Grundrechte grundsätzlich nie von der Erderhitzung verletzt werden könnten. Dem ist das Gericht nicht gefolgt. Allerdings, so die Urteilsbegründung, könne das Gericht momentan nicht erkennen, dass das 2007 beschlossene Klimasschutzziel genau im Jahr 2020 erreicht werden müsse. 

Erderhitzung verletzt Grundrechte

Greenpeace hatte die Klage im Herbst 2018 beim Verwaltungsgericht Berlin eingereicht, gemeinsam mit drei Familien, die von ökologischer Landwirtschaft leben. Die Bauernfamilien aus Brandenburg, dem Alten Land bei Hamburg und von der Nordseeinsel Pellworm sind schon heute von der Erderhitzung betroffen, beispielsweise durch aus dem Süden zuwandernde Schädlinge und den steigenden Meeresspiegel.

Die Kläger:innen argumentierten, dass das Nichtstun der Bundesregierung in Sachen Klimaschutz ihre Grundrechte verletzt. Die Regierung hatte ihr Klimaziel 2020 zu einem verbindlichen Rechtsakt gemacht, indem sie es wiederholt selbst anerkannt hatte, zum Beispiel in Kabinettsbeschlüssen. 

Deutschland und das 2020-Klimaziel

Im Jahr 2018, als die Klimaklage eingereicht wurde, drohte Deutschland sein Klimaziel für das Jahr 2020 um gut ein Fünftel zu verfehlen. Mehr als zehn Jahre lang kündigte jede Bundesregierung an, den deutschen CO2-Ausstoß bis zum Jahr 2020 im Vergleich zu 1990 um mindestens 40 Prozent zu senken. Prognostiziert wurde jedoch nur eine Reduktion um 32 Prozent. Die aktuelle Regierung gab das 40-Prozent-Ziel Anfang 2018 sogar offiziell auf. Dabei zeigte eine Studie des Fraunhofer-Institutes, dass Deutschland das Klimaziel 2020 noch erreichen könnte. Was fehlte, war allein der politische Wille. Schlussendlich waren es die drastischen Einschränkungen zur Eindämmung der Corona-Pandemie, durch die der Ausstoß von Treibhausgasen in 2020 so stark sank, dass Deutschland sein 2020-Klimaziel doch noch einhalten konnte.

Die erste Greenpeace-Klimaklage – eine Chronik

25. Oktober 2018: Die Familien von drei Bio-Landwirten und Greenpeace reichen Klage gegen die Bundesregierung auf Einhaltung des Klimaziels 2020 beim Verwaltungsgericht Berlin ein´.

25. Oktober 2018: Zeitgleich zum Einreichen der Klage startet Greenpeace die Mitmach-Aktion „Beiladung zur Klimaklage“. Menschen, die ebenfalls von den Auswirkungen der Klimakrise betroffen oder bedroht sind, können gemeinsam mit Greenpeace einfordern, dass sie zum Gerichtsverfahren beigeladen werden. Denn das, was das Gericht verhandelt, betrifft auch sie.

31. Oktober 2018: Das Verwaltungsgericht Berlin weist die Klage der 10. Kammer zu – das Gericht trifft seine Entscheidungen grundsätzlich durch seine Kammern, insgesamt gibt es davon 90. Die Klimaklage erhält das Aktenzeichen 10 K 412/18

8. November 2018: Das Kanzleramt als Vertretung der Bundesregierung gibt die Bearbeitung des Vorgangs zuständigkeitshalber an das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU) ab. Das BMU wird die Bundesrepublik Deutschland in dem Verfahren vertreten.

20. Dezember 2018: Das BMU beauftragt die Anwaltskanzlei Köhler & Klett mit seiner Verteidigung. Die Kanzlei beantragt, die vom Gericht gesetzte dreimonatige Frist zur ersten Klageerwiderung auf rund fünfeinhalb Monate zu verlängern – bis zum 15. April 2019. Der von Greenpeace beantragten Akteneinsicht wird stattgegeben. Allerdings beantragt das BMU auch hier eine Fristverlängerung. Bis zum 15. Februar sollen den Klimakläger:innen nun alle relevanten Akten zur Verfügung gestellt werden. Es handelt sich dabei um Unterlagen verschiedener Ministerien zur Einhaltung des 2020-Ziels, zum CO2-Budget und zu den veranlassten Klimaschutzmaßnahmen.

8. Januar 2019: Die Klimakläger bemängeln die Verzögerungen durch die Anträge der Bundesregierung. Sie beantragen, dass der Fristverlängerung nicht stattgegeben wird, weil die Zeit dränge. Es gehe den Kläger:innen um die Einhaltung des Klimaziels 2020 – derartig lange Erwiderungsfristen erschwerten dessen Durchsetzung.

18. Januar 2019: Das Verwaltungsgericht Berlin gibt der von der Bundesregierung beantragten Fristverlängerung statt. Das bedeutet, dass die Bundesregierung nun bis zum 15. April 2019 Zeit hat, schriftlich Stellung zur Klimaklage zu nehmen.

Ende März 2019: Die Mitmach-Aktion „Beiladung zur Klimaklage“ wird beendet. Alle vollständig vorliegenden und fundierten Anträge auf Beiladung werden nun juristisch geprüft, um im Anschluss gesammelt beim Verwaltungsgericht in Berlin eingereicht zu werden.

4. April 2019: Greenpeace und die Klägerfamilien betrachten die beantragte Fristverlängerung der Regierung als nicht hinnehmbare Verzögerungstaktik und fordern, dass das Gericht einen Verhandlungstermin festlegt. „Der vorgetragene Sachverhalt beruht fast ausschließlich auf Aussagen der Bundesregierung und Bundesbehörden“, sagt Dr. Roda Verheyen, Anwältin der Klimakläger. „Es ist schwer vorstellbar, dass eine rechtliche Erwiderung einen umfangreichen Abstimmungsprozess voraussetzt, wie die Gegenseite behauptet.“

15. April 2019: Statt wie angekündigt zur Klimaklage Stellung zu nehmen, beantragten die Anwält:innen der Regierung nach fast sechs Monaten eine weitere Verlängerung der Antwortfrist auf nunmehr Mitte Juni. Damit verzögert die Regierung die inhaltliche Auseinandersetzung weiter, denn so liegt frühestens acht Monate nach Einreichen der Klage erstmals eine Stellungnahme der Regierung vor.

24. April 2019: Greenpeace und die Klägerfamilien halten eine zweite Fristverlängerung für nicht hinnehmbar und fordern, dass das Gericht jetzt einen Verhandlungstermin festlegt und juristisch für wirksamen Klimaschutz sorgt.

9. Mai 2019: Greenpeace beantragt beim Verwaltungsgericht Berlin, zu der Klimaklage 221 Privatpersonen als Beigeladene zuzulassen. Diese wurden aus 4500 Menschen ausgewählt, die dem Aufruf von Greenpeace gefolgt waren. Begründung: Da auch sie durch die Erderhitzung in ihren Grundrechten einschränkt sind, haben sie ein Recht darauf, sich dem Gerichtsverfahren als Beigeladene anzuschließen.

18. Juni 2019: Die Bundesregierung nimmt erstmals Stellung zur Klimaklage. In ihrer Erwiderung geht sie allerdings nicht darauf ein, dass die Klagenden von der Erderhitzung in ihren Grundrechten beeinträchtigt sind. Stattdessen argumentieren die Rechtsanwält:innen der Bundesregierung, dass die Klage unzulässig sei, weil der Bundesregierung nicht gerichtlich vorgeschrieben werden dürfe, welche Politik sie zu verfolgen habe. Auch stellen sie infrage, ob die Klage mit dem Demokratieprinzip und dem Grundsatz der Gewaltenteilung vereinbar sei.

11. Juli 2019: Das Verwaltungsgericht Berlin weist den Antrag von 221 Privatpersonen auf Beiladung zur Klimaklage zurück. Die ausführliche Schilderung der drei klagenden Familien und die Erkenntnisse der Klimaforschung seien ausreichend, um die Gründe für die Klage zu erfassen. Danach trage die Beiladung nicht zusätzlich zur Klärung des Sachverhalts bei. Das Gericht betont allerdings, die individuellen Beeinträchtigungen der 221 Personen durch die Folgen der Klimakrise bei der Entscheidung zu berücksichtigen.

8. August 2019: Das Berliner Verwaltungsgericht beraumt einen Termin zur mündlichen Verhandlung der Klimaklage an: Donnerstag, 31. Oktober 2019, 10:00 Uhr.

2. September 2019: Das Gericht fordert die Bundesregierung auf darzulegen, welche Anstrengungen sie unternimmt, um eine Überschreitung der CO2-Reduzierungsziele zu vermeiden und ob sie gedenke, Emissionsrechte anderer EU-Staaten zu erwerben, die ihre Reduktionsziele übererfüllen. Fristsetzung: vier Wochen. Im Gegensatz zu der Strategie der Bundesregierung, die Klage aus formalen Gründen abweisen zu lassen, setzt sich das Gericht also inhaltlich mit der Klage auseinander.

11. September 2019: Die Kläger:innen erwidern die Stellungnahme der Bundesregierung. Unter anderem weisen sie das Argument der Regierung, es könne ihr nicht gerichtlich vorgeschrieben werden, welche Politik sie zu verfolgen habe, zurück. Regierungsakte sind, wie alle staatlichen Akte, verfassungsrechtlich gebunden und damit grundsätzlich auch gerichtlich überprüfbar. Beim Klimaschutzprogramm 2020 handelt es sich nach Auffassung der Klimakläger:innen um eine verbindliche Norm. Deren Nicht-Einhaltung ist objektiv rechtswidrig, weil sie die Grundrechte der Klägerfamilien verletzt. Den letzten Greenpeace-Schriftsatz finden Sie hier, eine Zusammenfassung davon hier. 

15. Oktober 2019: Die Bundesregierung hält in ihrem zweiten Schriftsatz die Klage weiterhin für unzulässig. Es handele sich beim Klimaschutzziel um den „Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung“ in den die Gerichte nicht eingreifen dürften. Die Kläger würden eine „grundlegende Einflussnahme“ auf Regierungshandeln fordern, und wollten die Klimaschutzziele auch für die Zukunft festschreiben. Dies sei unzulässig, die Bundesregierung dürfe schließlich jederzeit von ihren eigenen Klimaschutzzielen abweichen. Den Klägern fehle die Klagebefugnis. Es sei ausgeschlossen, dass die Klimakläger:innen in ihren Grundrechten betroffen seien.

24. Oktober 2019: Die Klagenden beziehen sich in ihrem letzten Schriftsatz vor der mündlichen Verhandlung ausführlich auf die Stellungnahme des Generalstaatsanwalts am Obersten Gerichtshof der Niederlande vom 13.09.2019 im ähnlich gelagerten Verfahren Urgenda. Die Frage, ob zum Grundrechtsschutz das Klima innerhalb bestimmter Ziele zu schützen ist, ist demnach keine politische, sondern eine rechtliche Frage. Die Kläger:innen wollen vom Verwaltungsgericht eine Verpflichtung der Exekutive, also der Regierung, und gerade kein Gesetz. Deswegen sind sie auch an der richtigen Stelle. Anders als die Bundesregierung meint, gibt es kein rechtliches Vakuum, sondern eine eindeutige Rolle der Verwaltungsgerichte im Kontext des Klimaschutzes und Grundrechtsschutzes.

31. Oktober 2019: Zum ersten Mal steht die Bundesregierung wegen ihrer Versäumnisse beim Klimaschutz vor Gericht. Nach fünfstündiger Gerichtsverhandlung weist das Berliner Verwaltungsgericht die Klage zwar in erster Instanz ab. Allerdings erkennt es Klimaklagen als grundsätzlich zulässig an. Klägerinnen und Kläger werten das Urteil als Teilerfolg und prüfen, ob sie in Berufung gehen. Die Verhandlung wurde im Vorfeld begleitet von einer Solidaritätskundgebung vor dem Gerichtsgebäude mit rund 100 Teilnehmern. Von der Nordseeinsel Pellworm waren 40 Unterstützerinnen und Unterstützer mit einem eigens gecharterten Bus angereist, aus Brandenburg kamen Landwirte mit ihren Traktoren. Zeitgleich übergab Greenpeace am Bundeskanzleramt eine von 134.867 Unterstützerinnen und Unterstützern der Klimaklage unterzeichnete Petition.

Exkurs: Klimaklage II

Im Februar 2020 reichen nach Inkrafttreten des Klimaschutzgesetzes neun junge Menschen, teilweise auch aus den Bauernfamilien der ersten Klimaklage stammend, Verfassunsgbeschwerde ein. Unterstützt werden sie von Germanwatch und Greenpeace. Alles zur Verfassungsbeschwerde finden Sie hier. 

Hintergrund: Deutsche Klimapolitik seit 2007

2019: Klimapaket. Mit einem Eckpunktepapier kündigt die Bundesregierung am 20. September 2019 ihr Klimapaket für 2030 an. Die Überschreitung des 2020er Klimaziels wird darin nicht thematisiert. Erste Analysen der geplanten Maßnahmen lassen erkennen, dass selbst das schwache 2030er-Ziel mit diesem Klimapaket nicht erreicht werden kann.

2018: Regierung gibt Klimaziel 2020 auf. Mit dem am 13. Juni 2018 veröffentlichten Klimaschutzbericht 2017 veröffentlicht die Bundesregierung ihr Eingeständnis, dass nur eine Treibhausgasreduktion von 32 Prozent im Vergleich zu 1990 erreicht wird. Zusätzliche Maßnahmen, die das 2020-Ziel noch ermöglichen würden, werden nicht vorgeschlagen oder in den Maßnahmenkatalog aufgenommen

2015: Gesetze zur Stilllegung von Braunkohlekraftwerken. Auf Grundlage des Klimaziels 2020 erlässt die Bundesregierung Gesetze, die zu grundrechtsintensiven Eingriffen führen. Beispielsweise durch die Einführung von §13 g, EnWG „Stilllegung von Braunkohlekraftwerken“  

2014: Aktionsprogramm Klimaschutz 2020. Mit einem Kabinettsbeschluss vom 3. Dezember 2014 bekräftigt auch die neue Bundesregierung das Klimaziel 2020 und beschließt das bis heute geltende „Aktionsprogramm Klimaschutz 2020“, um das Klimaschutzziel 2020 noch zu erreichen. Die Umsetzung des Aktionsprogramms Klimaschutz 2020 überprüft die Bundesregierung ab 2015 in jährlichen Klimaschutzberichten. 

2010: Energiekonzept. Im Jahr 2010 wird immer deutlicher, dass die Klimaziele ohne grundlegende zusätzliche Maßnahmen deutlich verfehlt werden. Am 28. September 2010 bekennt sich das Bundeskabinett dennoch ausdrücklich erneut zum Klimaziel 2020 und beschließt das „Energiekonzept für eine umweltschonende, zuverlässige und bezahlbare Energieversorgung“ 

2009: Lastenteilungsentscheidung der EU. In ihrer sogenannten Lastenteilungentscheidung legt die EU Klimaziele für 2020 und 2030 fest. Um von 2005 bis 2020 einen EU-weiten Rückgang der CO2-Emissionen von 10 Prozent zu erreichen, gelten für die EU-Staaten unterschiedliche Einzelziele. Deutschland Ziele: Minus 14 Prozent bis 2020 und minus 38 Prozent bis 2030.

2008: SRU-Umweltgutachten. Der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) errechnet in seinem Umweltgutachten, dass die Meseberger Beschlüsse nur eine CO2-Reduktion von 36 Prozent anstelle der angestrebten 40 Prozent bewirken.

2007: Meseberger Klimaprogramm. Am 23. und 24. Juli 2007 beschließt das Bundeskabinett die „Eckpunkte für ein integriertes Energie- und Klimaprogramm“,  das sogenannte Meseberger Klimaprogramm. Darin setzt sich die Bundesregierung das nationale Klimaziel für 2020, die Emissionen im Vergleich zu 1990 um 40 Prozent zu senken. Dieses Klimaziel orientiert sich an dem 2007 vom IPCC vorgegebenen Rahmen für Industrieländer, entspricht also dem damaligen Stand der Klimawissenschaft.